IPPP » Archiwum 2012 » Polskie PPP „w rozruchu”, kwiecień 2012
  • Ppp to realizacja zadań publi- cznych w szerokim zakresie
  • Konferencje „Speed uppp…” – 7 wydarzeń w 3 krajach, 781 gości
  • Ppp to odpowiedź na potrzebę rozwoju regionalnego w XXI w.
  • Ppp: tworzenie infrastruktury i świadczenie usług publicznych
  • Ppp i jego rola w zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych
  • Ppp w drodze po odnawialną energię wspiera innowacje
  • 'PPP Magazine' - anglojęzyczny magazyn o rynkach ppp
  • Gospodarowanie odpadami to globalne zadanie dla ppp.
  • Odpowiedzialność społeczna: ppp w ochronie zdrowia

Polskie PPP „w rozruchu”, kwiecień 2012

Obraz rynku PPP w Polsce

Trzecie urodziny

Polskie regulacje prawne w zakresie partnerstwa publiczno-prywatnego oraz koncesji skończyły w końcu lutego 2012 roku, licząc od momentu ich wejścia w życie, dokładnie trzy lata. Są to: ustawa z dnia 19. grudnia 2008 roku o partnerstwie publiczno-prywatnym (Dz. U. z 2009 roku nr 19, poz. 100, z późn. zm.) oraz ustawa z dnia 9. stycznia 2009 roku o koncesji na roboty budowlane lub usługi (Dz. U. z 2009 roku nr 19, poz. 101, z późn. zm.). Celem obydwu ustaw jest wdrożenie do praktyki zamówień publicznych, zwłaszcza praktyki samorządowej, nowej formuły realizacji zadań publicznych, jaką są PPP i koncesje realizowane wspólnie przez sektor publiczny i prywatny.

Jak zmienił się przez te trzy lata rynek inwestycji publicznych? Czy PPP wykorzystało swoją szansę zaistnienia w świadomości podmiotów publicznych jako alternatywa wobec tradycyjnych zamówień publicznych finansowanych w stu procentach ze środków publicznych? Z całą pewnością nie mamy do czynienia z rewolucją, a co najwyżej ze stopniową ewolucją, jednak w pożądanym kierunku. Używając obrazowego języka można powiedzieć, że polski rynek PPP, jako trzylatek, wyszedł już z okresu nieświadomości, buduje własne zdania i choć wszystko dopiero przed nim – rozpoczął już starania o to, aby przekonać do siebie podmioty publiczne, przedsiębiorstwa prywatne, lokalną społeczność a nawet banki. Środowiska doradcze oraz prawne zjednał sobie bowiem już w momencie swoich narodzin.

Aktualna wielkość rynku

Przechodząc od tego ludzkiego rysu partnerstwa publiczno-prywatnego już do rozważań merytorycznych na temat obecnego kształtu rynku PPP w Polsce, można z całą pewnością stwierdzić, że rynek ten stopniowo dojrzewa i rozwija się. Do kwietnia 2012 roku zawartych zostało 28 umów typu PPP, z czego 26 umów jest obowiązujących, albowiem dwie z nich zostały rozwiązane (7% ogółu). Jedna dotyczyła obsługi transportu zbiorowego na terenie gminy Łazy (województwo śląskie), a została wypowiedziany przez gminę z uwagi na niewywiązywanie się przez partnera prywatnego z warunków umowy, druga zaś dotyczyła zagospodarowania i zarządzania kąpieliskiem nad jeziorem Niesłysz w Niesulicach (gmina Skąpe w województwie lubuskim) i została rozwiązana za porozumieniem stron z uwagi na zmianę koncepcji gminy odnośnie formuły funkcjonowania kąpieliska, która była efektem protestów społecznych przeciwko nowemu porządkowi nad kąpieliskiem.

Powody, dla których rozwiązane zostały obydwie umowy, mogą być paradoksalnie pozytywnym sygnałem dla rynku. W pierwszym przypadku bowiem, podmiot publiczny, egzekwując zapisy umowy, pokazał, że partner prywatny zobligowany jest realizować dokładnie to, do czego się zobowiązał. Drugi przypadek pokazuje natomiast, że wykorzystanie formuły partnerstwa publiczno-prywatnego powinno być dojrzałą decyzją władzy samorządowej i może wcale nie być optymalnym wyborem przy realizacji każdego zadania publicznego oraz niezależnie od jego rodzaju czy skali.

Segmentacja rynku

Model PPP znalazł w przeciągu ostatnich trzech lat zastosowanie przy realizacji zadań publicznych różnego typu, do tego w bardzo zróżnicowanych sektorach gospodarki, co obrazuje poniższy wykres. Najwięcej umów zgromadziły tradycyjnie „sport i rekreacja” (4 kontrakty), na drugim miejscu uplasowały się zaś „służba zdrowia” oraz „sieci: ciepłownicza, wodociągowa, kanalizacyjna” (po 3 kontrakty).

Różnorodność obszarów, w których znalazły zastosowanie tryby PPP i koncesji, wskazuje, że funkcjonujące od końca lutego 2009 roku przepisy są uniwersalnym i dającym dużą swobodę narzędziem, pozwalającym podmiotom publicznym realizować przedsięwzięcia najróżniejszego typu. Jest to cecha wyróżniająca polski rynek PPP na tle dojrzalszych rynków Europy Zachodniej, w których PPP wykorzystywane jest w mniej zróżnicowanym zakresie, jednak przy nieporównywalnie większej skali poszczególnych projektów. Według raportów EPEC (European PPP Expertise Centre w ramach Europejskiego Banku Inwestycyjnego) za lata 2010-2011 dominują: edukacja, usługi publiczne, transport, porządek publiczny i bezpieczeństwo oraz służba zdrowia. Pokazuje to, że polski rynek wciąż jest na etapie „testowania” PPP jako nowej formuły realizacji zadań administracji publicznej oraz, że nie wypracował on jeszcze własnych mechanizmów, w tym obszarów, w których sprawdzałby się najlepiej. Czas kształtowania, a następnie krystalizowania się polskich praktyk PPP, jest wciąż przed nami.

Samorządy motorem PPP

Inną cechą polskiego rynku PPP jest fakt, iż w przytłaczającej większości umów, które zawierane są w modelu PPP lub koncesyjnym, podmiotem publicznym jest administracja samorządowa. Związane jest to z powierzeniem w polskim porządku prawnym dużego zakresu odpowiedzialności jednostkom samorządu terytorialnego, zwłaszcza gminom. Spośród 26. ważnych umów typu PPP w blisko 90% przypadkach podmiotem publicznym inicjującym i realizującym przedsięwzięcie są jednostki samorządu terytorialnego (w jednym przypadku mamy do czynienia z gminą w połączeniu ze spółką Skarbu Państwa – PKP S.A.). Źródłem pozostałych ok. 11% umów była administracja centralna – ministerstwa lub podlegające im wojsko oraz uczelnie wyższe. Są to jednak wszystko projekty nie mające nic wspólnego ze strategicznymi przedsięwzięciami rządowymi, a dotyczą wydawania i obsługi prenumeraty Biuletynu Skarbowego Ministerstwa Finansów, gospodarki energetycznej oraz wodno-ściekowej jednego z osiedli zarządzanego przez gdyński oddział Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, jak również organizacji pojedynczej konferencji przez Politechnikę Warszawską.

Nie ulega wątpliwości, że administracja centralna nie zdecydowała się jeszcze na wykorzystanie formuły PPP do realizacji istotnych inwestycji transportowych czy środowiskowych. Bardzo dyskusyjną jest kwestia, czy zarządzająca m.in. krajową siecią autostrad i dróg ekspresowych Główna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad zdecyduje się w najbliższym czasie na ogłoszenie jakichkolwiek postępowań obliczonych na udział partnera prywatnego. Potencjał dla takich przedsięwzięć stanowią jednak: odcinek autostrady A1 Tuszyn-Pyrzowice, odcinek autostrady A2 Warszawa-Kukuryki czy też połączenia kolejowe, choćby na trasie Podłęże-Piekiełko w województwie małopolskim lub projekt budowy Kolei Dużych Prędkości, dla których realizowane są właśnie kolejne prace analityczne.

Wartość rynku

Jaką wartość stanowią umowy zawarte w pierwszych trzech latach rynku PPP, które nadal obowiązują? Jest to kwota ok. 790 mln zł, co stanowi niewiele ponad 190 mln Euro. Jeśli policzyć by średnią wartość pojedynczej umowy to otrzymalibyśmy wynik równy ok. 29 mln zł (ok. 7 mln Euro), nieuprawnionym jest jednak wyciąganie z tej wartości jakichkolwiek wniosków, albowiem wśród umów PPP i koncesji, o których mowa, zdecydowanie dominują kontrakty o bardzo małej wartości, a zaledwie kilka spośród nich można zaliczyć do średnich lub dużych.

Łączną wartość rynku PPP pod znakiem zapytania stawia fakt, iż dwa przedsięwzięcia, stanowiące aż 2/3 wartości rynku, tj. budowa Term Gostynińskich w województwie mazowieckim oraz szpitala powiatowego w śląskim Żywcu, nie osiągnęły jak dotąd zamknięcia finansowego. W pierwszym przypadku mamy do czynienia z umową zawartą jeszcze w lipcu 2010 roku, dla której nadal trwa procedura aplikacyjna o dofinansowanie projektu ze środków UE w kwocie ok. 72 mln zł (łączna wartość projektu to 285 mln zł). Dopiero w styczniu 2012 roku wniosek o dotację z UE pozytywnie przeszedł ocenę formalną i zakwalifikował się do etapu oceny merytorycznej. Większą pomoc dla tego, w swoich założeniach „hybrydowego”, a więc łączącego finansowanie ze środków publicznych, europejskich oraz prywatnych, projektu zadeklarowało jednak w ostatnim czasie Ministerstwo Rozwoju Regionalnego oraz funkcjonująca w jego strukturach „Platforma PPP”. Planowany obiekt Term Gostynińskich nie posiada jeszcze pozwolenia na budowę.

Drugi przypadek, a więc druga największa co do wartości zawarta umowa PPP (240 mln zł, wizualizacja obok), to duża nadzieja polskiego rynku PPP w służbie zdrowia, dotyczy bowiem budowy nowego obiektu szpitalnego w Żywcu. Czas na zamknięcie finansowania tej inwestycji wybrany partner prywatny ma do września tego roku.

W obliczu faktu, iż 2/3 wartości rynku PPP wciąż pozostaje na papierze, aktualną jego wartość możemy bez przesady określić jako symboliczną. Pokazuje to, jak daleka jeszcze droga dla wdrażania partnerstwa publiczno-prywatnego w Polsce. Droga ta zgodnie określana jest jednak jako posiadająca ogromny potencjał oraz wszelkie prawdopodobieństwo, aby przemierzana była z powodzeniem – co do tego zgodni są zarówno krajowi jak i międzynarodowi eksperci z zakresu inwestycji publicznych. Sprzyjać temu ma m.in. nowelizacja przepisów w zakresie zamówień oraz finansów publicznych.

Potencjał PPP w Polsce

Skoro przeszliśmy już do potencjału, jaki drzemie w realizacji zadań publicznych w formule PPP, należałoby zadać sobie pytanie, z jakiego powodu PPP jest atrakcyjne dla sektora publicznego. Odpowiedź na to pytanie będzie pozostawała pod istotnym wpływem sytuacji finansów publicznych, która zmusza zarówno administrację centralną jak i samorządową do ograniczania deficytu budżetowego. Ma to w prostej linii przełożenie na zmniejszenie nakładów, jakie przeznaczone mogą zostać na finansowanie inwestycji ze środków publicznych. W tej sytuacji administracja publiczna widzi w partnerstwie publiczno-prywatnym szansę na uniknięcie zastoju inwestycyjnego, albowiem odpowiedni podział zadań i ryzyk w przedsięwzięciu PPP, daje możliwość zrealizowania projektu bez obciążania długu publicznego. Oczywiście każdy projekt powinien zostać osobno poddany szczegółowej analizie w zakresie wpływu zobowiązań z tytułu umowy o PPP na wskaźnik zadłużenia podmiotu publicznego.

Należy też z całą stanowczością podkreślić, że PPP nie jest rodzajem kreatywnej księgowości i kwalifikowania faktycznych wydatków administracji publicznej jako nie obciążających jej bieżących zobowiązań. Opinia taka pokutuje jednak niestety w części samorządów, które zapominają o podstawowym celu międzysektorowej współpracy przy realizacji zadań publicznych w ramach PPP, do których należy przede wszystkim poprawa jakości infrastruktury publicznej i poziomu świadczenia usług publicznych dzięki większej efektywności działania sektora prywatnego – zarówno na etapie realizacji części budowlanej inwestycji, późniejszego okresu jej eksploatacji czy też świadczenia usług publicznych na zasadach rynkowych. Mówiąc o poprawie jakości infrastruktury i usług publicznych bardzo ciekawym będzie przegląd rodzaju infrastruktury i usług, których realizację w oparciu o PPP planują podmioty publiczne w Polsce. Temu zagadnieniu poświęcona będzie dalsza część opracowania.

Prognozy rozwoju

W badaniach polskiego rynku PPP, które pod honorowym patronatem Ministra Gospodarki oraz Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych Instytut Partnerstwa Publiczno-Prywatnego zrealizował w 2010 roku, zidentyfikowanych zostało 107 projektów, które administracja samorządowa chciała realizować w trybie PPP. W lutym i marcu bieżącego roku Instytut PPP dokonał weryfikacji danych rynkowych odnośnie szykowanych w Polsce przedsięwzięć PPP, co pozwoliło na zidentyfikowanie 334 projektów, które planowane są do realizacji w modelu PPP lub koncesji (liczba ta nie obejmuje aktualnie ogłoszonych postępowań jak również nie stanowi wyczerpującego zbioru wszystkich polskich projektów). Taki przyrost oferty inwestycyjnej obliczonej na PPP to aż o 212% projektów więcej w porównaniu z wynikami za rok 2010. Co ważne, nie tylko sam przyrost liczby projektów jest zauważalny, ale i jakość poszczególnych projektów uległa poprawie, w tym sensie, że w większej mierze spełniają one wymagania rynkowe stawiane przed przedsięwzięciami PPP. Kluczowym jest bowiem, aby przygotowywane przez podmioty publiczne projekty spotkały się z zainteresowaniem sektora prywatnego, a stanie się tak tylko wówczas, jeśli konkretne projekty będą mogły przynieść korzyść zarówno stronie publicznej jak i prywatnej – w postaci możliwości wypracowania zysku

Ze zgromadzonych danych wynika, że obszarem, do którego najczęściej przymierzane jest PPP, są szeroko pojęte sport i rekreacja (68 projektów), na które składają się m.in. baseny i parki wodne, hale widowiskowo-sportowe, stadiony, kompleksy sportowe, centra sportowo-rekreacyjne czy infrastruktura turystyczna. Sektor ten również w latach ubiegłych gromadził najwięcej projektów przewidzianych do realizacji w modelu partnerskim. Na kolejnych miejscach lokują się: rewitalizacja (35 projektów), budownictwo mieszkalne (31 projektów), parkingi (28 projektów) oraz drogi (25 projektów). Dalsze miejsca, chociaż nadal z istotną liczbą planowanych przedsięwzięć, zajmują: służba zdrowia i opieka społeczna (20 projektów), infrastruktura urzędowa (17 projektów) oraz nauka i oświata (16 projektów).

 

Przykładowe projekty

Ponieważ nie sposób wymienić wszystkie plany polskich podmiotów publicznych odnośnie zastosowania formuły PPP w realizacji zadań publicznych, poświęcimy uwagę tym, które wydają się szczególnie odpowiadać modelowi partnerstwa publiczno-prywatnego, a to dlatego, że umiejętnie łączą funkcje publiczne z obszarami, w których lepiej poradzi sobie sektor prywatny. Przykładem takiego rodzaju inwestycji są zyskujące na coraz większej popularności centra przesiadkowe, które – zlokalizowane najczęściej w kluczowych punktach miast – oferują szczególnie pożądaną i pożyteczną formułę połączenia funkcji publicznych z komercyjnymi. Funkcjami publicznymi są w tym przypadku funkcje komunikacyjne (dworce kolejowe, tramwajowe, PKS lub autobusowe), obsługa mieszkańców ze strony administracji publicznej czy dostęp do opieki zdrowotnej, a funkcjami komercyjnymi szeroko rozumiane handel i usługi, niezbędne do naszego codziennego funkcjonowania. Inwestycje tego typu zamierzają w nadchodzącym czasie realizować następujące gminy: Łomża (centrum komunikacyjne), Zabrze (centrum przesiadkowe), Bytom (dworzec zintegrowany), natomiast nieco później Poznań (projekt tzw. „Bramy Zachodniej”), Bydgoszcz (zagospodarowanie okolic dworca PKP), Mława oraz Szczecin.

W obliczu szczególnie dużego popytu wśród polskich miast na modernizację infrastruktury publicznej, a tym samym na tworzenie nowoczesnej i przyjaznej przestrzeni miejskiej, swojego rodzaju furorę robi pojęcie rewitalizacji, a więc przywracania obszarom zaniedbanym należnego im blasku czy też nadawania im nowych funkcji. Z realizacją projektów tego typu nosi się bardzo wiele samorządów, chociaż tylko nieliczne z nich zdefiniowały je jak dotąd jako inwestycje PPP. Na szczególną uwagę zasługują tu projekty rewitalizacji dużych fragmentów miast: w Gdańsku (Targ Sienny i Targ Rakowy oraz Wyspa Spichrzów) jak również w Łodzi (projekt „Nowego Centrum Łodzi” wokół dworca „Łódź – Fabryczna”). Innym rodzajem tego typu projektów jest rewitalizacja terenów postindustrialnych, jak np. w Bytomiu (była kopalnia węgla kamiennego „Rozbark”), w gminie Barlinek (tereny potartaczne), w Będzinie (była cementownia „Grodziec”), w Czeladzi (była kopalnia „Saturn”), czy też w Myszkowie (teren dawnej żwirowni). Wśród projektów rewitalizacyjnych znajdują się także rynki i parki miejskie, targowiska oraz nadbrzeża rzek.

Swoistego rodzaju rewitalizację może stanowić również polityka parkingowa miast wyrażająca się najczęściej w budowie parkingów podziemnych oraz w organizacji parkowania, która ma na celu ograniczenie procederu nielegalnego parkowania w najbardziej reprezentacyjnych punktach dużych ośrodków miejskich. Inicjatywy tego rodzaju, które wymagają szerokiego wsparcia, m.in. w wykonaniu organizacji pozarządowych, na których tle pozytywnie wyróżnia się choćby Fundacja Polska Parkuje, szykuje w najbliższym czasie szereg dużych miast: Warszawa (budowa kilku parkingów podziemnych w centrum miasta), Gdańsk (budowa trzech parkingów podziemnych w rejonie Starego Miasta), Kraków (szereg parkingów, z których część jest już w zaawansowanej fazie postępowań), Katowice (budowa dwóch parkingów podziemnych), Poznań (4 parkingi), Łódź, Wrocław oraz Szczecin. Projekty budowy parkingów, niekiedy w połączeniu z organizacją parkowania, są również przewidziane w modelu PPP m.in. przez Kielce, Bydgoszcz, Bielsko-Białą, Zakopane, Stargard Szczeciński, Płock, Koszalin, Chorzów, Olsztyn, Dzierżoniów, Skarżysko-Kamienną, Piotrków Trybunalski, Zieloną Górę, Sieradz czy Gorzów Wielkopolski. W ostatnim czasie „Puls Biznesu” oszacował, iż sam rynek parkingów PPP może być wart ponad 1 mld zł. Nie bez powodu więc parkingi są trzecią najczęściej rozważaną przez polskie samorządy inwestycją w modelu PPP.

Zagadnieniu, jak dzięki PPP mogą na lepsze zmieniać się polskie miasta i gminy, poświęcona będzie bezpłatna konferencja „Atrakcyjne miasto. PPP.”, którą Instytut PPP wraz z Ministerstwem Rozwoju Regionalnego zorganizuje dla samorządów w maju bieżącego roku.

Innym pożądanym w partnerstwie publiczno-prywatnym typem infrastruktury jest budownictwo mieszkalne, w tym zwłaszcza mieszkania socjalne. Wśród aktualnie ogłoszonych postępowań na wybór partnera prywatnego (koncesjonariusza) do budowy miejskich lokalów czynszowych, a następnie do zarządzania nimi, znajdują się Kraków, Tychy, Murowana Goślina w województwie wielkopolskim oraz dolnośląski Bolesławiec. Projekt o chyba największej wartości w tym zakresie posiada Łódź. Jest to program rewitalizacji domów familijnych w różnych lokalizacjach miasta z łącznie ok. 1100 lokalami za ponad 600 mln zł. W fazie doradczej znajdują się projekty w Warszawie i Siemianowicach Śląskich, natomiast w fazie koncepcyjnej m.in. Płock, Toruń, Poznań, Pisz, Gorzów Wielkopolski, Częstochowa, Sieradz, Łowicz, Lublin, Słupsk, Wschowa, Świnoujście, Dąbrowa Górnicza, Czechowice-Dziedzice czy Radzionków.

Jeśli chodzi o infrastrukturę drogową szczebla samorządowego, na szczególną uwagę zasługuje z całą pewnością projekt budowy Alei Wielkiej Wyspy we Wrocławiu. Klasyczny projekt PPP z opłatą za dostępność o wartości ok. 400 mln zł już jest przedmiotem zainteresowania największych europejskich firm budowlanych. Projektami o nieco mniejszej skali, choć również bardzo interesujących dla branży budowlanej, są obwodnice miejskie m.in. w Płocku, Krośnie, Rybniku oraz w Nowym Sączu.

Z życzeniami pomyślności

Po trzech latach praktycznego funkcjonowania polskiego rynku PPP nasuwa się kilka refleksji. Rynek ten z całą pewnością znajduje się na etapie rozruchu, za czym przemawiać mogą: wysoki odsetek ogłoszonych choć nienależycie przygotowanych projektów PPP, bardzo duże zróżnicowanie sektorów, w których podejmowane są próby wdrożenia PPP, jak również bardzo niewielka wartość większości z realizowanych przedsięwzięć. Niezależnie jednak od tych okoliczności, polski rynek PPP czeka w najbliższych latach nieprzerwany rozwój, czemu sprzyjać będą m.in.: coraz silniejsze wsparcie administracji centralnej, prace legislacyjne zmierzające do znoszenia barier utrudniających skuteczne stosowanie PPP oraz rosnąca świadomość samorządów odnośnie korzyści, jakie PPP stwarza dla interesu publicznego.

Kontakt do autora: adam.jedrzejewski@ippp.pl

Wersje jezykowe
więcej
Ważne informacje
*** Litwa stawia na ppp *** Ostatni numer „Biuletynu PPP” *** Zakończenie projektu systemowego „Partnerstwo publiczno-prywatne” *** O ppp w Polskim Radiu *** Nowa publikacja nt. ppp ***
Newsletter
Archiwum
Zrzut ekranu 2015-12-31 o 15.14.36 Ostatni numer Biuletynu PPP już dostępny!
Biuletyn PPP nr 13 Już tylko kilka godzin dzieli nas od zakończenia projektu systemowego PARP pt. ...
Statystyki
Dziś odwiedziło nas:
237 osób.

W poprzednim miesiącu:
3697 osób.
do góry Partnerzy
Designed by EXPROMO | Developed by APCONA